La prima vedere, procedura administrativa prealabila sesizarii instantei de contencios administrativ apare ca o simpla solicitare adresata autoritatii publice si, daca aceasta solicitare nu a fost realizata, in principiu, intervine sanctiunea inadmisibilitatii cererii de chemare in judecata. La o privire mai atenta, interesul pentru studiul aprofundat al procedurii prealabile este suscitat de caracterul complex al acesteia. 

Procedura administrativa prealabila sesizarii instantei de contencios administrativ nu poate fi analizata in mod singular, fiind esential sa se determine care este locul acesteia in sistemul de drept administrativ, care este raportul cu celelalte cai administrative de atac, cu dreptul procesual civil, cu recursul administrativ, precum si cu principiile revocarii si al controlului administrativ. Odata stabilite aceste coordonate, regimul juridic este mult mai facil de determinat, iar solutiile capata vocatia de a fi coerente si precise. 

Printre obiectivele principale ale lucrarii Procedura administrativa prealabila sesizarii instantei de contencios administrativ regasim: fundamentarea stiintifica a procedurii prealabile, din perspectiva legislativa, doctrinara si jurisprudentiala; fundamentarea stiintifica a elementelor sale componente: revocarea si recursul administrativ; determinarea regimul juridic aplicabil procedurii prealabile; analiza elementelor care ii influenteaza eficacitatea: particularitatile sistemului national de drept, reglementarea nationala, comparatia cu celelalte proceduri administrative si cu modalitatile alternative de solutionare a litigiilor. Sistemul de drept national este privit si din perspectiva dreptului Uniunii Europene si cea a jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, precum si din planul dreptului francez. 

„La baza elaborarii acestei lucrari s-au aflat aproximativ 550 de titluri de cursuri, articole, decizii de jurisprudenta nationala si europeana si alte materiale.
Latinii spuneau non multa, sed multum, insa in lucrarea de fata, acest adagiu nu se aplica, pentru ca lucrarea este valoroasa atat prin calitatea, cat si prin cantitatea de informatii, de teze originale, de judecati de valoare exprimate”. 

Prof. univ. dr. Verginia Vedinas

Dintre temele abordate enumeram: 

I. Din perspectiva dreptului roman
– cererea prealabila;
– recursul administrativ (evolutie, regim juridic, recursul administrativ tipic, recursul administrativ reglementat expres de lege, recursul administrativ impropriu);
– procedura administrativa prealabila (procedura prealabila in cazul actelor administrative unilaterale, procedura prealabila in cazul normelor de trimitere la Legea nr. 554/2004 si in cazul actiunilor directe, cazul contractelor administrative);
– raportul dintre controlul administrativ, revocare, recursul administrativ, procedura administrativa prealabila, caile administrative de atac si actiunea directa;
– cursul termenelor de formulare a procedurii administrative prealabile (notiune si natura juridica, evolutia dispozitiilor legale privind comunicarea actelor administrative si practica instantelor de judecata, regim juridic, comunicarea potrivit Codului administrativ);
– particularitati in materia contractelor administrative;
– variabilele eficacitatii procedurii administrative prealabile (actualitatea, caracterul obligatoriu si titularii procedurii prealabile);
– locul procedurii administrative prealabile in cadrul sistemului national de drept; particularitatile dreptului administrativ (dreptul administrativ material, procedural si procesual, dreptul administrativ material propriu-zis si dreptul administrativ procedural, autonomia dreptului material administrativ, contenciosului administrativ si dreptului procesual civil, perspective de evolutie legislativa, codificarea administrativa);
– procedura prealabila si contestatiile in materia fondurilor europene si fiscala; 
– procedura prealabila in cadrul modalitatilor alternative de solutionare a litigiilor;
– revocarea ca mijloc si finalitate a procedurii administrative prealabile (evolutie, control administrativ, regim juridic, principiul revocarii si exceptiile de la principiu: actele administrative care au intrat in circuitul civil si au produs efecte juridice, actele administrativ-jurisdictionale, actele administrative care sunt declarate irevocabile prin lege sau au dat nastere unor drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii, actele administrative realizate material; teoria drepturilor castigate din dreptul administrativ; fundamentarea propunerii de eliminare a exceptiilor de la principiul revocarii);
– regimul juridic al abrogarii actelor administrative cu caracter normativ; relatia dintre abrogare si procedura prealabila; efectele abrogarii.

II. Din perspectiva dreptului european
– influenta dreptului european asupra procedurii administrative prealabile (procedura prealabila in cadrul Uniunii Europene, procedura prealabila in cadrul Consiliului Europei, procedura prealabila in jurisprudenta CEDO);
– receptarea principiului revocarii din dreptul european (revocarea in jurisprudenta CJUE, revocarea in jurisprudenta CEDO, raportul dintre jurisprudenta CEDO si jurisprudenta CJUE, interferente si efecte ale jurisprudentei CJUE si CEDO in dreptul national, receptarea dreptului european prin intermediul Codului ReNEUAL);

III. Din perspectiva dreptului francez
– recursul administrativ in dreptul francez (autonomia dreptului administrativ in doctrina franceza; calificarea normelor imprumutate de dreptul administrativ; modalitatile de receptare a dreptului civil in dreptul administrativ; rolul creator de norme al judecatorului de contencios administrativ; recursul administrativ in dreptul comun, recursul administrativ prealabil obligatoriu; termenele de formulare a recursului administrativ; generalizarea recursului administrativ obligatoriu; recursul administrativ in dreptul contractual);
– revocarea in dreptul francez (revocarea din oficiu sau la cerere: actele administrative care nu creeaza drepturi in favoarea beneficiarilor, particularitati in cazul deciziilor creatoare de drepturi; revocarea dispusa ca urmare a formularii unui recurs administrativ; aspecte comune ale revocarii dispuse din oficiu sau la cerere si revocarea dispusa ca urmare a formularii unui recurs administrativ: revocarea la limita cu principiul securitatii juridice si increderii legitime, revocarea la limita cu teoria drepturilor castigate, principiul revocarii in raport cu limite ce decurg din intinderea controlului judecatoresc).

PARTEA I. PROCEDURA PREALABILA IN DREPTUL ROMAN SI IN DREPTUL FRANCEZ 

TITLUL I. PROCEDURA PREALABILA IN DREPTUL ROMAN 

Capitolul I. Notiune. Fundamentare constitutionala, legala, jurisprudentiala si doctrinara. Relatii intre institutii juridice 

   Sectiunea 1. Recursul administrativ 
      §1. Recursul administrativ tipic 
      §2. Recursul administrativ reglementat expres de lege 
      §3. Recursul administrativ impropriu 
   Sectiunea a 2-a. Procedura prealabila
      §1. Procedura prealabila in cazul actelor administrative unilaterale 
      §2. Normele de trimitere la Legea nr. 554/2004 si actiunile directe 
      §3. Procedura prealabila in cazul contractelor administrative 
   Sectiunea a 3-a. Cererea prealabila 
   Sectiunea a 4-a. Raportul dintre controlul administrativ, revocare, recurs administrativ, procedura prealabila, cai administrative de atac si actiunea directa 
      §1. Caracterul interdependent al conceptelor de control administrativ, revocare, recurs administrativ si procedura prealabila 
      §2. Corelatii intre revocare, recurs administrativ, procedura prealabila si celelalte cai de atac 

Capitolul al II-lea. Evolutia recursului administrativ 

   Sectiunea 1. Aspecte generale 
   Sectiunea a 2-a. Separarea functiei administrative de functia jurisdictionala 
   Sectiunea a 3-a. Recursul administrativ la originile dreptului administrativ 
   Sectiunea a 4-a. Recursul administrativ in legislatia si doctrina interbelica 
   Sectiunea a 5-a. Evolutia corelata a recursului administrativ, jurisdictiilor speciale administrative si recursului contencios 
   Sectiunea a 6-a. Evolutia recursului administrativ obligatoriu 

Capitolul al III-lea. Regimul juridic actual al procedurii prealabile 

   Sectiunea 1. Privire generala asupra regimului juridic 
   Sectiunea a 2-a. Modificarile de regim juridic aduse art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 212/2018 
   Sectiunea a 3-a. Mentinerea caracterului obligatoriu al procedurii prealabile prin modificarile aduse prin Legea nr. 212/2018 

Capitolul al IV-lea. Cursul termenelor de formulare a procedurii prealabile 

   Sectiunea 1. Aspecte generale 
   Sectiunea a 2-a. Notiunea si natura juridica ale operatiunii comunicarii actelor administrative 
   Sectiunea a 3-a. Evolutia dispozitiilor legale privind comunicarea actelor administrative si practica instantelor de judecata corespunzatoare 
   Sectiunea a 4-a. Regimul juridic al operatiunii comunicarii actelor administrative in reglementarea actuala 
   Sectiunea a 5-a. Comunicarea potrivit Codului administrativ

Capitolul al V-lea. Scenarii de evolutie a normelor privind momentul de la care incep sa curga termenele de formulare a plangerii prealabile 

   Sectiunea 1. Aspecte generale 
   Sectiunea a 2-a. Solutii privind comunicarea actelor administrative ce decurg din analiza reglementarii existente in alte sisteme de drept 
   Sectiunea a 3-a. Solutii privind comunicarea actelor administrative in dreptul romanesc ce decurg din evolutia legislativa a ultimilor 30 de ani 
   Sectiunea a 4-a. Diferenta nejustificata dintre dispozitiile care reglementeaza curgerea termenelor in privinta beneficiarului si tertului. Inexistenta ratiunii instituirii termenelor minimale si maximale 
   Sectiunea a 5-a. Un argument in completare ce tine de forma pe care trebuie sa o imbrace comunicarea pentru declansarea curgerii termenului de contestare 
   Sectiunea a 6-a. Comunicarea actului administrativ si termenul de sesizare a instantei in cazul in care nu este necesara plangerea prealabila 

Capitolul al VI-lea. Particularitati in materia contractelor administrative 

Capitolul al VII-lea. Influenta dreptului european asupra procedurii prealabile 

   Sectiunea 1. Procedura prealabila in cadrul Uniunii Europene 
   Sectiunea a 2-a. Procedura prealabila in cadrul Consiliului Europei 
   Sectiunea a 3-a. Procedura prealabila in jurisprudenta CEDO 

Capitolul al VIII-lea. Concluzii privind Titlul I 

TITLUL AL II-LEA. VARIABILE ALE EFICACITATII PROCEDURII PREALABILE IN DREPTUL ROMAN 

Capitolul I. Actualitatea, caracterul obligatoriu si titularii procedurii prealabile 

   Sectiunea 1. Actualitatea 
   Sectiunea a 2-a. Caracterul obligatoriu 
   Sectiunea a 3-a. Titularii procedurii prealabile 
   Sectiunea a 4-a. Premisele unui studiu empiric – procedura prealabila 

Capitolul al II-lea. Locul procedurii prealabile in cadrul sistemului national de drept. Particularitatile dreptului administrativ 

   Sectiunea 1. Dreptul administrativ material, procedural si procesual 
   Sectiunea a 2-a. Dreptul administrativ material propriu-zis si dreptul administrativ procedural 
   Sectiunea a 3-a. Autonomia dreptului material administrativ, contenciosului administrativ si dreptului procesual civil 
      §1. Autonomia contenciosului administrativ in raport cu dreptul procesual civil 
      §2. Influenta dreptului administrativ material asupra contenciosului administrativ 
      §3. Sistemul normativ al contenciosului administrativ din perspectiva dispozitiilor art. 28 din Legea nr. 554/2004 
   Sectiunea a 4-a. Perspective de evolutie legislativa. Codificarea administrativa 

Capitolul al III-lea. Procedura prealabila si contestatiile in materia fondurilor europene si fiscala 

   Sectiunea 1. Aspecte teoretice 
   Sectiunea a 2-a. Studiu empiric – contestatia in materia fondurilor europene 
   Sectiunea a 3-a. Studiu empiric – contestatia fiscala 

Capitolul al IV-lea. Procedura prealabila in cadrul modalitatilor alternative de solutionare a litigiilor 

   Sectiunea 1. Contextul european al modalitatilor alternative de solutionare a litigiilor administrative 
   Sectiunea a 2-a. Contextul national al modalitatilor alternative de solutionare a litigiilor administrative 
   Sectiunea a 3-a. Tranzactia in cazul litigiilor de contencios administrativ 
   Sectiunea a 4-a. Perspective de evolutie legislativa coerenta in privinta recursului administrativ si tranzactiei 

Capitolul al V-lea. Concluzii privind Titlul II 

TITLUL AL III-LEA. RECURSUL ADMINISTRATIV IN DREPTUL FRANCEZ 

Capitolul I. Autonomia dreptului administrativ in doctrina franceza 

   Sectiunea 1. Aspecte introductive 
   Sectiunea a 2-a. Sisteme de reglementare a dreptului administrativ 
   Sectiunea a 3-a. Premisele legaturii dintre dreptul civil si dreptul administrativ 
   Sectiunea a 4-a. Sursele autonomiei dreptului administrativ 
      §1. Sursele formale de drept si specificul materiei dreptului administrativ 
      §2. Sursele autonomiei dreptului administrativ din perspectiva organului de jurisdictie 
      §3. Legatura dintre raportul juridic de drept administrativ si sursa dreptului
   Sectiunea a 5-a. Calificarea normelor imprumutate de dreptul administrativ 
   Sectiunea a 6-a. Modalitatile de receptare a dreptului civil in dreptul administrativ 
      §1. Analogia si asimilarea 
      §2. De la norma speciala la norma generala 
      §3. Imprumuturile formale sau directe si materiale sau tacite 
   Sectiunea a 7-a. Rolul creator de norme al judecatorului de contencios administrativ 

Capitolul al II-lea. Recursul administrativ in dreptul comun 

   Sectiunea 1. Fundamentare normativa, jurisprudentiala si doctrinara 
   Sectiunea a 2-a. Regulile de forma si de fond privind recursul administrativ de drept comun 

Capitolul al III-lea. Recursul administrativ prealabil obligatoriu 

   Sectiunea 1. Evolutia conceptiei privind recursul administrative obligatoriu in legislatie, jurisprudenta si doctrina 
   Sectiunea a 2-a. Avantajele si dezavantajele recursului administrativ
   Sectiunea a 3-a. Domeniile in care este reglementat recursul administrative obligatoriu in sistemul francez 

Capitolul al IV-lea. Regimul juridic al recursului administrative prealabil obligatoriu 

   Sectiunea 1. Privire de ansamblu asupra regimului juridic 
   Sectiunea a 2-a. Termenele de formulare a recursului administrativ 

Capitolul al V-lea. Generalizarea recursului administrative obligatoriu 

   Sectiunea 1. Criteriile privind eficienta recursului administrativ din perspectiva Consiliului de Stat 
   Sectiunea a 2-a. Generalizarea intre asigurarea garantiilor procedural si utilizarea dialogului informal 
   Sectiunea a 3-a. Conditii indispensabile si obstacole in generalizarea recursului administrativ 
   Sectiunea a 4-a. Necesitatea identificarii unor criterii de determinare a caracterului obligatoriu si facultativ al recursului administrativ 
   Sectiunea a 5-a. Limitele si coerenta actiunii administrative

Capitolul al VI-lea. Recursul administrativ in dreptul contractual 

Capitolul al VII-lea. Concluzii privind Titlul al III-lea 

PARTEA A II-A. REVOCAREA CA MIJLOC SI FINALITATE A PROCEDURII PREALABILE IN DREPTUL ROMAN SI IN DREPTUL FRANCEZ 

TITLUL I. REVOCAREA IN DREPTUL ROMAN 

Capitolul I. Notiunea de revocare 

   Sectiunea 1. Controlul administrativ 
   Sectiunea a 2-a. Revocarea actelor administrative 
      §1. Terminologie 
      §2. Notiune 
      §3. Fundamentare juridica 

Capitolul al II-lea. Evolutia legislatiei, doctrinei si jurisprudentei nationale in materia revocarii 

   Sectiunea 1. Perioada interbelica 
   Sectiunea a 2-a. Perioada ulterioara anului 1948 
   Sectiunea a 3-a. Privire de ansamblu asupra capitolului 

Capitolul al III-lea. Regimul juridic al revocarii 

   Sectiunea 1. Principiul revocarii si exceptiile de la acest principiu 
   Sectiunea a 2-a. Actele administrative care au intrat in circuitul civil si au produs efecte juridice 
      §1. Contextul adoptarii Legii nr. 554/2004 
      §2. Modificarile de regim juridic aduse exceptiei actelor administrative care au intrat in circuitul civil si au produs efecte
juridice prin Legea nr. 262/2007 
      §3. Mentinerea pana in prezent a continutului exceptiei actelor administrative care au intrat in circuitul civil si au produs efecte juridice 
      §4. Propunere de eliminare a exceptiei actelor administrative care au intrat in circuitul civil si au produs efecte juridice 
      §5. Exceptia actelor administrative care au intrat in circuitul civil si au produs efecte juridice in afara raporturilor de drept civil
   Sectiunea a 3-a. Actele administrative care sunt declarate irevocabile prin lege sau au dat nastere unor drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii 
      §1. Teoria drepturilor castigate din dreptul administrativ ar elimina sistemul cailor de atac reglementat de Legea nr. 554/2004 
      §2. Ratiunea calificarii anumitor acte administrative ca irevocabile 
      §3. Actele administrative garantate sub aspectul stabilitatii si sistemul de contestare a actelor administrative 
   Sectiunea a 4-a. Actele administrative realizate material 

Capitolul al IV-lea. Regimul juridic al abrogarii actelor administrative cu caracter normativ 

   Sectiunea 1. Notiune si delimitare 
   Sectiunea a 2-a. Relatia dintre abrogare si procedura prealabila 
   Sectiunea a 3-a. Efectele abrogarii 

Capitolul al V-lea. Receptarea principiului revocarii din dreptul european 

   Sectiunea 1. Revocarea in jurisprudenta Curtii de Justitie a Uniunii Europene 
   Sectiunea a 2-a. Revocarea in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului 
   Sectiunea a 3-a. Raportul dintre jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului si jurisprudenta Curtii de Justitie a Uniunii
Europene 
   Sectiunea a 4-a. Interferente si efecte ale jurisprudentei CJUE si CEDO in dreptul national 
   Sectiunea a 5-a. Receptarea dreptului european prin intermediul Codului ReNEUAL 

Capitolul al VI-lea. Perspective de evolutie a regimului revocarii 

   Sectiunea 1. Doctrina romana in contextul perspectivei de modificare a regimului revocarii 
   Sectiunea a 2-a. Proiectul Codului de procedura administrative din 2004 

Capitolul al VII-lea. Concluzii privind Titlul I si propuneri de lege ferenda 

TITLUL AL II-LEA. REVOCAREA IN DREPTUL FRANCEZ 

Capitolul I. Revocarea din oficiu sau la cerere 

   Sectiunea 1. Actele administrative care nu creeaza drepturi in favoarea beneficiarilor 
   Sectiunea a 2-a. Particularitati in cazul deciziilor creatoare de drepturi 
      §1. Evolutia reglementarii 
      §2. Solutia actuala 
      §3. Observatii in raport cu reglementarea din dreptul francez 
      §4. Observatii in raport cu dreptul roman 

Capitolul al II-lea. Revocarea dispusa ca urmare a formularii unui recurs administrativ 

   Sectiunea 1. Dreptul francez 
   Sectiunea a 2-a. Observatii asupra revocarii dispuse ca urmare a formularii unui recurs administrativ 

Capitolul al III-lea. Aspecte comune ale revocarii dispuse din oficiu sau la cerere si revocarea dispusa ca urmare a formularii unui recurs administrativ 

   Sectiunea 1. Observatii cu privire la exceptia actelor care au intrat in circuitul civil si au produs efecte juridice din dreptul roman 
   Sectiunea a 2-a. Revocarea la limita cu principiul securitatii juridice si increderii legitime 
   Sectiunea a 3-a. Revocarea la limita cu teoria drepturilor castigate 
   Sectiunea a 4-a. Principiul revocarii in raport cu limite ce decurg din intinderea controlului judecatoresc 

Capitolul al IV-lea. Concluzii privind Titlul al II-lea 

CONCLUZII SI PROPUNERI DE LEGE FERENDA 
BIBLIOGRAFIE